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关于人大常委会审议工作的调查与思考

 

市人大常委会研究室

              

审议工作在地方人大常委会工作中地位重要,作用重大,审议工作质量直接关系到监督工作实效。20093月,我们根据常委会工作要点安排,组织力量深入五区市县人大常委会,对审议工作进行了专题调研。调查表明:监督法颁布施行以来,我市两级人大常委会高度重视、不断加强和改进审议工作,推动了人大监督工作纵深发展,收到了较好成效。但审议工作也还存在一些问题,需要引起重视并加以解决。

一、审议工作开展情况

审议制度不断规范。监督法的出台,对审议工作在对象、内容、程序、时间、公开等方面作了进一步明确,对审议工作提出了新的更高要求。市县两级人大常委会随后进行了较大范围的制度修订,涉及听取和审议“一府两院”专项工作报告的办法、关于办理审议意见的相关规定等制度30余个,其中广安市人大常委会规范了审议意见整理、交办反馈制度等,并正着手修订有关听取“一府两院”工作报告的办法、审议意见办理的办法等制度。邻水县人大常委会制定了跟踪监督试行办法,武胜县、岳池县人大常委会还分别制定了监督事项督办工作办法、跟踪监督试行办法、关于“一府两院”办理落实审议意见情况的督查方案等。这些制度的修订与完善,推进了审议工作规范化、程序化和制度化。

选择议题比较科学。坚持把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,作为审议监督的重点。一是广泛征求意见。2009年市人大常委会根据监督法规定的途径,科学制定监督工作计划,广泛听取各方面意见,提请常委会主任会议审议通过后经《广安日报》、新华网广安分频道等渠道面向社会进行了公布。二是坚持突出重点、“少而精”、力求实效的原则。2009年全市两级人大常委会按照这一思路,安排执法检查、听取和审议专项工作报告议题共77项,其中执法检查24项,听取和审议专项工作报告53项。广安区、华蓥市、武胜县等地人大常委会坚持突出抓大事、议大事,审议监督重大的、长远的、宏观的、事关全局的问题。岳池县人大常委会2008年抓住事关全县经济社会的重点工作监督,取得了实效,特别是水源污染监督、大规模的评议政府部门等工作效果明显,岳池县委今年将部分重点工作的监督、重点资金的监管、重点部门的评议等交给人大常委会监督,充分体现了人大监督抓大事、议大事与推动党委中心工作的有机结合。

调查研究较为深入。一是改进调研方式。采取事前学法与深入调研相结合,明察与暗访相结合,调查对象好、中、差相结合,为掌握实情打下了基础。如华蓥市人大常委会2008年在对卫生工作情况开展审议前,在没有通知任何医院的情况下,由常委会领导带队明察暗访,在掌握实情的基础上,再找各医院座谈,避免了仅仅依靠听汇报的调研方式,掌握不了真实情况。二是力求掌握实情。市人大常委会每次审议前,提前组织广泛调研,力求找准问题、查明原因,提出建议,并形成调查报告,为审议提出建议意见打下了基础。岳池县人大常委会在对水源保护等问题调研的过程中,深入形成分析建议,要求相关部门研究处理回复,促进了问题的解决。三是拓宽调研参与面。不依赖于听取汇报,注重吸收代表和基层群众参与调研,注重邀请相关方面的专家协助调查。不少地方按照监督法第十条的规定,安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常委会会议,听取报告,提出意见。

会议审议不断改进。各地在把握几个关键环节,改进审议方式,提高审议质量等工作中做了大量工作。一是畅通知情渠道。为使常委会组成人员及早知晓相关工作,各地普遍做到了提前一个月印发常委会会议通知,明确会议议题,便于早做准备。同时,根据监督法规定,常委会办事机构应将“一府两院”专项工作报告于常委会召开会议的7日前分送到常委会组成人员手中,以便常委会组成人员及早熟悉材料,掌握情况。为此,市人大常委会于年初召开工作要点通报会,加强与“一府两院”及相关部门的沟通,确保监督法规定的20天、10天、7天的报告送达时限。邻水县、华蓥市等地正积极制定相关制度,严格执行这些时限规定。二是普遍建立中心发言人制度。即坚持参与调查的组成人员事前形成发言材料,或安排一部分熟悉相关工作的组成人员作主旨审议发言。邻水县人大常委会审议时中心发言人材料除事先经调查组通过后,还要经主任会议讨论,以确保发言质量。三是对审议质量提出要求。尽量安排充足的时间,保证每个组成人员有机会发言,要求组成人员审议发言要紧扣主题,开门见山,必要时还要求在会前写好发言提纲,避免审议时泛泛而谈。四是坚持书面审议与口头审议相结合。华蓥市人大常委会在口头审议的同时,印制书面的《审议意见征求意见单》,提前发给组成人员及部分列席人员,让他们通过书面形式反映一些不便于面对面直接提出和难以表达清楚的意见和建议。这样既不受审议时间限制,又灵活了审议形式,有利于最终形成审议意见。广安市人大常委会恢复了常委会会议简报,对审议发言内容进行反映,对促进常委会组成人员提高发言质量起到了推动作用。五是做到审议与表决相结合。广安市人大常委会在审议中依据大多数常委会组成人员的意见提出审议意见草案,及时提交会议表决,如表决通过,以公文形式印发有关机关,要求根据审议意见整改工作。邻水县人大常委会在上届人大常委会对发展脐橙产业作出审议意见、连续几年跟踪监督的基础上,今年年初表决通过了关于进一步实施邻水县20072011年脐橙产业发展规划的决定。

公开力度明显加大。各地按照监督法对审议意见、审议意见的研究处理情况面向社会公开的要求,多措施、多渠道及时面向社会公开。市人大常委会坚持每次常委会会后向所有市人大代表通报会议及审议情况。各地普遍建立完善了常委会公报、新闻媒体等信息发布平台,通过公报、简报、网络、刊物等,及时公布审议意见和审议工作情况。

跟踪监督比较有效。各地把审议后的跟踪监督作为重点,采取有力措施,真正做到审而有据,议而有决,决而可行,行则有效。一是规定研究处理时限。广安市人大常委会要求“一府两院”对交办的审议意见应当在四个月内,至迟不超过六个月办理完毕,并报告办理情况,有特定期限要求的,应在要求的期限内报告。岳池县、邻水县人大常委会对此时限规定为三个月,至迟不超过六个月,广安区、华蓥、武胜等地规定为三个月。二是改进审议意见反馈方式。虽然监督法对审议意见的形成及方式没有统一规定,但各地作了积极探索。市人大常委会采用专门的审议意见文种,武胜、邻水、华蓥等地以人大常委会文件的形式将审议意见反馈给“一府两院”研究处理。武胜县人大常委会采取会前由主任会议形成审议意见草案,根据审议情况进行修改后形成审议意见进行反馈。各地审议意见的内容普遍采用综合归纳式,大多经主任会议讨论后签发,较好地保证了审议质量。三是加强跟踪问效。注重了听取专项工作报告后的后续跟踪监督。如邻水县人大常委会把推动社保扩面作为审议重点,连续监督,两次作出审议意见,并对办理审议意见的报告进行满意率测评。岳池县人大常委会2007以来常委会作出的9个审议意见进行了集中督查督办,20088月,利用一个月的时间,跟踪督查审议意见。邻水县人大常委会对跟踪监督工作的重要情况,由常委会办公室编发《跟踪监督工作通报》,并将《通报》印发人大代表及“一府两院”有关部门,接受代表和人民群众的监督。

二、审议工作中存在的问题

两级人大常委会不断加强和改进审议工作,成效较好,但审议工作也还存在一些问题和不足。

一是对审议工作重视还不够。审议工作是人大常委会履行监督权的重要方式和手段,审议的过程是民主与集中有机结合的过程,是常委会行使监督权的具体体现。但各地对审议工作的重视程度不一,对审议工作的认识还有不到位的现象。作为审议主体,不少人大常委会组成人员存在重视不够、审议前准备不充分、调查研究不深入、审议发言积极性不高等,对审议的内容了解不深不透、泛泛而谈,审议后跟踪问效乏力,效果不明显等。作为审议客体,“一府两院”的负责人,有的对审议认识不足,应付了事,甚至存在敷衍塞责现象,审议中应列席的负责人常常找借口不到位,或者身到心不到,随意迟到早退,甚至派出不熟悉工作的人员列席;审议后,对审议意见的研究处理文来文往。此外,“一府两院”缺少具体的审议意见交办协调机构和人员,导致人大常委会办事机构与“一府两院”相关工作沟通协调不畅。

二是审议工作制度存在薄弱环节。监督法对审议工作的程序、时限和公开等环节有具体规定,但各地人大常委会与之相配套的具体工作制度还不完善。对监督法没有具体要求的审议意见形成方式、反馈形式、督办落实等程序性要求,各地的操作也不尽一致,随意性较大。相关法律对于“一府两院”执行人大常委会审议意见规定不明确,相应明确的责任追究机制尚未建立。监督法第12条规定的20日、10日、7日的报告送达时限的执行在一些地方还不到位,导致材料在会议召开时才能送到常委会组成人员手上,没有充分的了解分析和准备时间,从而影响到审议质量。

三是审议工作质量有待进一步提升。一是调查研究方式需要改进。调研中存在“四多四少”现象:听汇报、带资料的多,到现场、察实情的少;走马观花、定点调研的多,沉下基层、面对群众的少;“被动”推荐调研对象的多,主动选择调研对象的少;听成绩的多,看到的问题少。调研过程中,不少常委会组成人员对调研方式、质量提出建议,强调调研工作是审议和监督工作的基础,要改进调研方式,特别是多采取明察暗访等,以期深入了解实情。二是审议中回避矛盾的多,切中要害的少。有的审议时心存疑虑,习惯“栽花”,唱赞歌,导致深入审议不够。三是审议时间和会期安排需要改进。区市县人大常委会审议时间偏短,难以充分审议,审议意见质量不高,有时由于种种原因还要临时调整或压缩会期,影响了审议效果。四是审议意见的写法需要改进,套话较多,文字繁琐,其梳理、汇总、提炼、归纳等工作还需要进一步改进,审议意见的操作性还需进一步加强。五是审议意见跟踪落实还不够到位。“重审议轻办理”、“文来文往”的现象较突出。特别是涉及多个部门办理的审议意见,往往落实效果不够好。

四是常委会自身建设需进一步加强。每一项审议议题涉及面广,相关工作法律性、技术性较强,要求审议人员提前准备、加强学习,具备较强的审议能力,在审议中能议深议透,说到点子上。同时,人大专委会及其常委会办事机构在机构设置、人员配备方面,与审议工作要求还不相适应,办事机构在审议意见交办、跟踪和沟通联系等方面的工作还需要进一步加强。

三、改进审议工作的建议

()加强队伍建设,提高审议水平

一是切实增强审议能力,提高审议积极性。加强组成人员的学习培训,在提高调研能力、审议能力、督办能力等方面下功夫,切实增强常委会组成人员积极主动、务实创新、敢于监督、善于监督的意识和能力,避免审议时说外行话,增强审议的针对性和实效性。二是加强常委会机关办事机构建设。监督法第十一、十二、十四条明确了常委会办事机构在在审议专项工作报告中的职责,如审议前汇总各方面的意见、初审报告、按时送达报告及议后督办审议意见等;有的工作虽然监督法没有明确规定,但按照惯例和分工由相关办事机构相应承担,如提出议题、制订计划、整理审议意见等。人大常委会要充分调动办事机构的工作积极性。特别是要加强与“一府两院”及相关部门的沟通联系,确保审议过程各个环节特别是审议意见的有效落实。

(二)加强制度建设,规范审议工作

要努力把过去行之有效的做法与法律现行要求有机结合,规范审议工作。要建立健全审议意见形成机制,审议意见交办反馈制度、审议意见办理制度、审议意见督办制度、刚性责任追究制、审议公开制度等等。特别是要细化监督法关于审议工作的各项规定,修订原有不适应的规定及内容,进一步规范和完善对审议议题的选择、审议意见的落实、审议意见及办理情况的公开等方面的事项,尽可能使审议工作操作环节更加具体,职责分工更加明确,同时加大制度执行和落实力度。

(三)加强调研研究,全面掌握情况

调查报告是人大常委组成人员审议监督“一府两院”的事实依据,而不是“一府两院”工作报告的补充,应注重客观,少讲成绩,多提问题,分析原因,给常委会组成人员提供准确、全面客观的信息。因此要不断改进调查研究方式,采取更加灵活有效的方式,深入了解情况,为审议专项工作报告议深议透做准备。将听取汇报和明察暗访相结合、了解部门情况与深入群众相结合,选取好、中、差不同层面的调查对象,吸纳代表、专家参与,切实提高调研质量。

(四)加强会议审议,增强审议实效

听取和审议“一府两院”专项工作报告的关键环节在于审议,常委会组成人员高质量的审议发言,是审议意见形成的重要基础,审议意见的质量事关人大常委会监督实效。要改进会前调查研究、认真审议、督办落实各个环节,加强和改进会议审议质量,注重会前视察调查等前期准备、审议意见的提出质量。

1健全会议保障机制。合理安排会期和审议时间,确保充分审议,议深议透,防止匆忙审议,确保有更多的发言时间。要为组成人员审议提供翔实的参考和依据,尽可能多地印发相关参阅资料,便于组成人员知情知政,了解各方情况,使审议更加深入。多邀请代表列席常委会会议,畅通知情知政渠道,提出建议意见,人大常委会五年任期中,应尽可能地安排全体人大代表列席一次人大常委会会议,根据情况,每次列席人大常委会会议的人大代表可适量增加。要明确会议要求,严格考勤,及时通报,保证审议质量。人大常委会组成人员应按时出席会议,保持较高的会议出席率,如连续几次无故不参加会议,可按相关规定进行考核问责。 一府两院及其相关部门负责人必须按要求列席会议,听取意见,回答问题,接受询问。改进政府专项工作报告列席会议制度,借鉴华蓥市的做法,审议时,由政府主管领导列席,政府主管领导不能列席,则由政府常务副职列席,政府常务副职不能列席,由政府正职列席,与此同时,相关部门的正职必须列席。

2.提高会议审议质量。要以充分调动组成人员审议积极性为立足点,不断创新审议机制。建立健全中心发言人制度,常委会部分组成人员及有关专业人员要在专题调研基础上,以审前调研情况汇报初审意见形式拿出具体建议。要积极探索书面审议与口头审议相结合、集中审议与分组审议相结合等方式,审议时发放常委会组成人员审议意见卡供组成人员填写审议意见,灵活审议形式,打破时间限制。

3.改进审议意见内容。要切实改变审议意见内容空泛、操作性不强的写法,避免虚、大、空,把解决问题作为出发点和归宿,有的放矢,抓住重点,简明扼要,条理清楚,具有可操作性、可行性,同时便于“一府两院”实施和人大常委会对落实情况进行跟踪督办。

4.规范审议意见形成方式。按照合法、准确、具体、可行的原则,可坚持现在通行的在常委会会议上形成审议意见,使审议意见体现常委会集体意志。这种审议意见通过表决方式形成。表决时,主持人应进一步征求组成人员的意见,防止遗漏重要发言,或者以偏概全。经常委会会议表决的审议意见应统一文种格式,以常委会正式文件的形式明确提出办理要求,增强审议意见的严肃性和约束力。也可严格依照监督法的要求,将组成人员的审议意见汇集交由“一府两院”研究处理,也可在必要时,对专项工作报告作出决议,要求“一府两院”执行。

(五)加强跟踪督办,确保效果落实

  1.规范交付办理。审议意见研究处理期限应灵活确定,“一府两院”应明确专门的承办机构和人员,积极采取措施逐项落实,办理单位要及时向人大常委会提交书面落实报告反馈情况。

2.加强跟踪督办。人大常委会向一府两院交办审议意见后,常委会办事机构应落实专人加强与承办单位的联系与沟通,定期了解和跟踪落实,必要时组织人大代表对落实情况进行视察,督促办理单位及时反馈审议意见落实情况。对审议意见的办理,可采取年内或年底集中时间督办,或在“一府两院”反馈办理情况后,开展审议意见办理情况“回头看”,避免文来文往,确保办理实效。

3.加大责任追究。对一府两院提交的落实报告应进行审议和表决,做到有始有终。对于落实不力甚至敷衍应付的,应当运用质询、特定问题调查等监督手段,促其落实,直至问题解决,以维护审议意见的严肃性。

4.加强审议公开。按照监督法关于审议报告和审议意见公开的相关规定,健全完善公开制度,明确公开方式,确保审议过程信息公开的及时性和权威性,接受社会和群众的广泛监督,增强监督实效。

(课题组组长:刘凤成,副组长:唐明光、刘习飞、段方智,成员:龚德军、秦毅,执笔:段方智、秦毅)

 

 


文章来源:本站原创 作者:佚名 录入者:office 点击数:1353 更新时间:2009-6-22 18:04:43【关闭窗口【字体:
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